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养老院降低门槛就能解决“一床难求”?

2013-06-09 10:36      点击次数:

无论是公建民营、民办公助,还是政府购买服务、补助贴息,公共财政都应该在扶持民间养老的路上有所作为。公办养老机构,投入大量公共资源,提供质优价廉的服务,住进民办机构的老人也有权要求分一杯羹,享受更多的公共资源。 中国加速的老龄化问题,带来一系

 

 

 

    无论是公建民营、民办公助,还是政府购买服务、补助贴息,公共财政都应该在扶持民间养老的路上有所作为。公办养老机构,投入大量公共资源,提供质优价廉的服务,住进民办机构的老人也有权要求分一杯羹,享受更多的公共资源。

    中国加速的老龄化问题,带来一系列的养老难题,其中最突出就是养老机构“供不应求”。6月3日,民政部起草的《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》和《养老机构管理办法(征求意见稿)》登录国务院法制办官方首页,公开向社会征求意见。按照两个《办法》,养老机构开设床位数限制将大大降低,凡有10张以上能够为老年人提供食宿的床位,即可申请设立养老机构(《新京报》)。

    养老机构结构性短缺须破解

    据第六次全国人口普查的数据显示,我国人口老龄化速度加快,60岁及以上人口占总人口的13.26%。预计到2015年,60岁以上老年人口将达到2.16亿,占总人口的16.7%,年均净增800多万人,超过新增人口数量。随着人口结构的老龄化,以及少子化、空巢化的加剧,相当数量老人的养老问题已经成为亟待解决的社会问题。

    这次民政部着眼缓解老人养老困难,研究出台两个《办法》,大幅降低设立养老机构的门槛,其积极的一面值得肯定。但目前我国养老机构存在的问题是总量不足和结构性短缺并存,而且结构性短缺的问题表现得更为突出。

    一方面,老人们对收费适中、条件较好,由政府提供补贴的“福利型”养老院很向往,可实际提供的床位数远远少于公众的需求;另一方面,那些虽然具备较好条件但收费颇高的“贵族型”养老院,或者收费低廉但设施落后难以提供良好服务的民办养老院,却又少有人问津,床位空置率很高。

    很显然,降低设立门槛解决的仅仅是养老机构总量不足的问题。这种通过政策刺激,在短时间内大幅度增加养老机构数量的做法,或许可以暂时满足养老需求,但并不能解决养老机构结构性短缺的问题。相反,如果将养老机构的设立门槛降得太低,反而会进一步加剧这种矛盾,带来诸多社会问题。比如,如果设立养老院只要很少的投入,投资者就难免良莠不齐,不排除一些人捞完“第一桶金”后弃老人于不顾;小型养老机构遍地开花,如果相关设施不配套、服务跟不上,就会造成资源闲置浪费,陷入经营上的恶性循环;入住老人总量偏少,客观上也可能会限制老人们精神交流,让养老院办成“孤老院”等等。

    因此,设立养老机构的门槛不宜太低,更不能简单地以多少张床位数作为标准,而应以专业化、标准化、规范化和职业化为发展方向。建设生命质量和生活品质并重的养老机构,需要政府部门下大力气破解养老机构结构性短缺矛盾。一方面,需加大对现有公办养老院的投入,进行升级改造,打造更多具有社会福利性质的普惠性养老院;另一方面,采取“民办公助”的形式,通过财政兜底、政策引导和加强监管,促进民办养老机构为老人提供更加完善和人性化的服务,让他们在住得进的同时,更能住得下、住得好。

    鼓励民办养老不是甩包袱

    未来养老事业的发展模式为“政府主导、多方参与”,民政部正在征求意见的《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》,体现行业规范意识,并有意降低民办养老机构准入门槛,释放出相同的信号。开闸放水,引进民资,提速养老社会化,许亿万老年人一个美好明天,愿景是美好的。

    出台“规划”“办法”并不难,要真正将许多原则性规定落到实处却不容易,关键看以什么心态对待。如果抱着“甩包袱”心态,放手民资进入养老机构,自己作壁上观,其进步意义就将大打折扣。无利不起早,民办养老机构不可能做赔本生意,赚钱是必须的,于是“钱从何来”便是个大问题。

    羊毛出在羊身上,像目前90%的民办养老机构的盈利模式一样,利润纯粹从入住老人缴费中来,而没有其他“活水”注入,这和老人自己出钱请看护并无本质区别。沾不到公共福利的甘霖,这种养老不是众望所归的模式。非但如此,处于自负盈亏、自生自灭的粗放状态,大多数民办养老机构普遍存在的硬件条件较差、服务水平不高、医疗配套不足、收费偏高等问题,也难有改观。

    对公立和非营利性养老机构,政府有较为明确的思路。譬如对非营利性养老机构,《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》要求采取“民办公助”等形式,支持其发展。很多时候,对营利性养老机构较为避讳,政策措词较含糊。既然要向社会借力,希望民间力量分担责任,就不应对营利性养老机构这支中坚力量视而不见,也不应回避公共财政的责任。

    无论是公建民营、民办公助,还是政府购买服务、补助贴息,公共财政都应该在扶持民间养老的路上有所作为。公办养老机构,投入大量公共资源,提供质优价廉的服务,住进民办机构的老人也有权要求分一杯羹,享受更多的公共资源。

    养老机构设立门槛不能一降了之

    有资料显示,目前全国各类养老机构养老床位314.9万张,每千名老人拥有的床位仅17.7张。养老资源的匮乏,给应对老龄化加速,满足养老需求制造了瓶颈。如此语境下,从立法的层面降低养老机构设立门槛,迅速扭转养老床位不足的局面,的确抓住了破解养老困局的“牛鼻子”。床位标准从30张降低到10张,意味着需要的投入更少,尤其是社会一些闲置的设施可以得到综合利用,小而多、小而灵活,更利于调动社会的积极性,也更利于满足养老的巨大需求。

    但是,有地方可养,更需要这些地方的服务能够满足基本养老的需求。换言之,养老机构的设立,还需更多软件支撑,主要是三个方面:

    一是服务应具有普适性。一直以来,如何照顾老人,从日常起居,到文化需求,再到心理层面上的疏导等等,都缺乏系统的研究。那么养老服务机构提供什么样的服务,需要一个相对具有共性的规范,并且这些基本的服务能否在经营过程中得到有效的满足,从业人员也是关键。放低养老机构设立门槛,并不能以降低养老服务作为代价。尤其是低成本的进入,经营的趋利性,可能会导致随便找个人就能从业的局面。

    二是养老过程中可以预知风险的规避。老人是个特殊的群体,身体机能的老化,出现意外伤亡的概率会是正常人群的数倍,甚至是十数倍,责任界线的模糊,可能会导致索赔的发生。比如,去年9月北京金正福寿敬老院因一名老人死在厕所内,被家属告上法庭,索赔50万元。

    三是养老机构与公共服务的对接。降低了设立门槛,小而多的养老机构,有利于合理布点,但也会因投入的制约,如文化、医疗等基础性的需求,可能会受到影响,要依托公共服务网络给予有效弥补。

    养老机构设立门槛不能一降了之,实行社会养老也带有一定的公益性质,需要政策层面的扶持和引导,一方面,推动从业队伍的同步发展,应建立免费培训制度,保证人员素质;另一方面,要把养老机构设立纳入公共服务网络体系考量,从资源共享、功能互补上引导合理布点,避免盲目。此外,还需建立平抑风险的制度机制,规范养老服务过程中主观责任认定的界线与赔偿的标准,跟进相应的意外保险,为社会养老机构辟出一块安全区。

 

 

    养老机构“供不应求”的集中表现是“一床难求”。据新华社报道,截至2011年底,全国老年公寓、福利院、敬老院等各类养老机构有4万个,养老床位315万张,床位数占老人总数的比例仅为1.77%。不少老人感叹:何处安放我那张养老床?民政部两个《办法》降低民办兴办养老机构的门槛,恰恰是弥补公办养老机构供养能力之不足。

    “凡有10张以上能够为老年人提供食宿的床位,即可申请设立养老机构”,不是《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》的原话,而是媒体报道时的简化了的表述。事实上,《办法》中养老机构设立的许可条件除了“床位数在10张以上”(第六条第三款)外,还有“有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员”等其他六项条款。笔者所以做这番解释,是想说明一个现实:“一床难求”不仅仅是床位。

    国务院办公厅日前印发的《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》显示,到2015年,我国每千名老年人拥有养老床位数达到30张,增加日间照料床位和机构养老床位340余万张,实现养老床位总数翻一番,这意味着民办养老机构面临着一次新的发展机遇。类比医疗和教育,可以预见,社会力量进入养老领域是必然,在未来的养老市场中,民办养老机构将担当重任。民政部在《养老机构设立许可办法(征求意见稿)》第二章第六条设立养老机构,应当符合下列条件中规定,“举办者是单位的,应当是依法成立的组织;举办者是个人的,应当具有完全民事行为能力”,这就表明政府支持民间兴办养老机构。

    但现实的情况,不是“10张养老床位即可设养老机构”就能解决“一床难求”那样简单,而是公办养老院“一床难求”,民办入住率不足,媒体曾多次做过这类报道。比如,前不久,杭州市人大视察本市养老服务体系建设情况时发现,养老服务供需极不平衡。小河街道的公办杭州市社会福利院,等着入住的老人已经排了2千多人,公办养老机构早已“一床难求”;而部分民办养老机构的入住率却不高,夸张些说甚至是“难求一人”(2013年05月08日杭州网)。北京等大城市和一些中小城市,都有类似情况。

    为什么民办养机构入住率不足?上海有实例可以说明问题。记者走访上海市多家养老院发现,中心城区公办养老院一床难求。而招不到老人的养老院多为民办养老院,且往往条件很差、地段很远或者收费特别高(2012年03月20日《东方早报(博客,微博)》)。为什么民办养老院“差、远、高”?主要是与公办养老院在政策上有差别,公办养老院获得政府的支持力度越来越大,可以把所有的精力财力用于优质服务,而民办养老院在考虑服务的同时要考虑生存的问题。全国老龄办《民办养老服务机构基本状况调查报告》指出,全国养老服务机构中10.6%为民办机构,入住的老年人中64%为70岁至89岁的高龄老年人。民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足,与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大,民办养老服务机构硬件建设水平较低。如此软硬件条件都差的服务,即使收费相对较低也难以吸引人。

    笔者注意到,民政部两个《办法》侧重在统一规范各地养老机构的设立和运行上,包括:政府投资兴办的养老机构,应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求;失独老人无子女签字也可住养老院;污辱老人最高可追究刑事责任,等等,这对于规范养老服务行为、提高养老服务质量,落实养老服务责任,都将起到重要作用。统一规范公办民办养老机构的设立和运行,可视为在政策上一视同仁,但目前民办养老机构在享受政府扶持政策待遇上,并不公办养老机构在同一水平上。比如,在养老院住床供求关系紧张的背后,由于经营风险考验着民间养老院的经济承受能力,社会资本进入这一领域的积极性并不高。进一步加大对民办养老机构的扶持力度,仍然是各级政府需要研究的重要课题,也是需要尽快破解的难题。

    《养老机构管理办法(征求意见稿)》第六条提出,民政部门应当会同有关部门采取措施,鼓励、支持企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老机构。这只是笼统的提法,具体怎么鼓励支持,比如规划建设、土地供应、融资贷款、税费优惠、人才培养等方面怎么支持,建设补贴和运营补贴怎么个补法,服务设施的运营管理采取什么方式,等等,需要相关部门和地方政府根据当地经济发展情况,研究制定系统性、操作性强的配套政策,把对民办养老机构的引导和鼓励落实到具体环节、具体项目上。比如,北京市民政局新近出台的措施与国家政策出台基本同步,其中,政府对社会办养老机构的建设和运行补贴覆盖范围,扩大到部分社区托老所。各地都应该有这种意识,只有打破公办和民办的身份壁垒,才真正有益于养老事业的发展。

    征求养老意见别忘了沉默者

    有报道称,中国是世界上老龄化最严重的国家之一,根据国家统计局的统计,到2011年底,中国约有1.85亿60岁及以上的老年人。2010年,我国60岁及以上人口比例约为12%,预计到2050年,这一比例将快速上升到34%。

    养老已成为全社会急需解决的难题,目前养老存在的问题与矛盾,比如,公办养老院“一床难求”的现象,养老机构存在的医疗、卫生及安全隐患,养老不规范等,在两个《办法》中都得到了足够的重视。这些,将是公众讨论的热点。因为养老涉及每个人,所以,征求意见更需要打捞沉默的声音,避免在制度安排上,忽略一些弱势群体的利益和诉求。

    社会上存在沉默的声音,一种情况是,沉默的群体缺少对政策的关注,没有主动了解政府信息,也没有为其争取利益的代表。比如,2012年,深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法听证会,在民意调查中,占道摆卖位居“最普遍的十大不文明行为”之首。后来有人质疑称,“因为城市公共服务并没有为其提供文明的谋生环境,所以才导致了乱摆卖”。可见,民意调查中,显然缺少外来务工人员与小摊贩的声音。

    在养老问题上,同样存在类似沉默的声音,比如农村老年人对养老问题的诉求。除了五保户或孤寡、失能老人得到地方政府的照顾外,大多数农村老年人的养老还没有进入社会保障体系。占老龄人口大多数的农村老人对养老机构有什么意见,应该受到重视。可是,他们的生活环境相对闭塞,即便老年人可以通过电视或乡村公告了解到养老征求意见稿,也很少有机会通过媒体或网络来表达自己的诉求。

    另一种情况是,当一些群体与政府部门进行利益博弈时,会显得微不足道,被迫沦为沉默的声音。2012年8月,央视《经济半小时》栏目曾报道,昆明市一个社会力量所办的养老院,从2009年开始遭遇拆迁,四度搬迁,当地政府承诺留给养老院的安置用地,在院方不知情的情况下卖给了房地产公司,而拆迁补偿三年来都没有兑现。

    政府希望鼓励更多社会资金、社会组织和个人投身养老服务市场,如果没有对社会力量正当利益的保护,缺少社会组织和个人的诉求与声音,其良好初衷就可能无法实现

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